다. 당초 피청구인(기업진흥과)의 행정절차 착오로 도로개설목적의 허가신청에 대하여 사도개설허가 부서(건설교통과)에는 허가서류를 보냈으나 농지전용협의 서류는 농축산과(현 친환경농정과)에 송부하지 않아 사도관련 농지전용을 제외(공장의 농지전용은 협의완료)한 타법률에 의한 인허가 관련 의제사항을 모두 회신 받아 중소기업창업 승인함으로써 청구인은 당연히 모든 인․허가 사항이 완료된 것으로 판단하여 공사 및 준공까지 완료하였다.

라. 상기와 같은 사실을 검토할 때, 최초 허가신청(중소기업창업 승인신청)시 청구인의 의도와는 달리 농지전용협의서류를 접수하였으나 행정절차를 누락시킨 귀책사유는 피청구인에게 있고, 특히 청구인의 귀책사유가 없는 데에도 불구하고 사도개설 허가․준공까지 완료되어 현재까지 사용하고 있는 도로를 피청구인이 원상복구가 선행되어야 한다는 것은 모순된 행정행위일 뿐만 아니라, 사도의 철거 및 재공사시의 사회적․경제적 비용을 비교 계량화 할 경우 사회통념상 현저히 그 타당성을 잃은 행정행위인바, 이 사건 불허를 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 0000. 4. 4. 피청구인 기업진흥과에 중소기업창업 승인 신청을 하였으며, 동시에 농지전용, 개발행위, 산지전용, 사도개설허가를 접수하였고, 농축산과에 공장건립 부지에 대한 농지전용협의 서류는 접수되었으나, 사도관련 농지전용허가(협의)서류를 누락함으로써 사도에 대한 농지전용을 득하지 않고 중소기업창업승인이 되었고, 또한 0000. 2. 3. 사도개설이 준공되었으나「농지법」상 불법에 해당하는 농지전용이 완료된 농지에 대하여 농지전용허가를 신청하여 농지전용허가가 불허가되었다.

나. 청구인은 피청구인 기업진흥과에서 중소기업창업 승인하였으며, 이때 사도관련 농지전용허가를 동시에 신청하였으나 피청구인의 귀책사유로 이를 처리하지 않았을 뿐만 아니라 기허가 및 준공된 사도를 철거하여야만 농지전용허가 가능하다는 피청구인의 불허가사유는 잘못된 행정행위라 주장하나,「농지법」제34조(농지의 전용허가․협의) 및 제57조(벌칙)에 의거「농지법」상 불법행위에 해당되는 사실이 분명하고, 특히 엄정한 법집행을 위하여는 불가피한 것으로 판단되며, 또한 중소기업창업승인시의 조건 중 “라”의 규정에 별도 허가(신고)를 받아야하는 사항 중 “기타 개별법에 저촉되는 인․허가”로 명시되어 있음으로 청구인이 이에 대한 절차 이행여부를 확인하여함에도 그러하지 아니하고 사업을 시행한 점을 감안 할 경우 청구인의 주장은 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부
가. 관계법령
(1) 중소기업창업 지원법 제33조(사업계획의 승인), 제35조(다른 법률과의 관계), 제57조(벌칙)
(2) 농지법 제34조(농지의 전용허가·협의), 같은 법 시행령 제32조(농지전용허가의 신청), 제33조(농지전용허가의 심사), 제34조(농지의 전용에 관한 협의 등)

나. 판 단

판례에서 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 1998.11.13. 선고 98두7343 판결, 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조)(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두6539 판결)고 판시하고 있다.

이 사건 농지전용 불허가처분 취소청구의 위법․부당여부에 대하여, 청구인이 제출한 심판청구서, 증빙자료에 의하면, ①청구인은 2008. 4. 4. ○○시 □□읍 △△리 2-1외 6필지 21,323㎡,건축연면적(제조시설 2,754㎡, 부대시설 103.68㎡)에 구조용금속판제품 및 금속공작물제조업을 위하여「중소기업창업 지원법」제33조에 의거 피청구인에게 중소기업창업 사업계획서를 제출하였고, 이에 피청구인은 관련법 검토 협의(대구지방환경청 : 사전환경성검토, 도시계획과 : 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 저촉여부, 문화관광과 : 문화재보호법 저촉여부, 농축산과 : 농지전용 협의, 건축과 : 건축법 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 개발행위 저촉여부, 건설교통과 : 사도개설 가능여부 등) 후 청구인의 중소기업창업 사업계획을 승인한 점, ② . 피청구인이 청구인에게 통보한 중소기업창업 사업계획 승인서 다. 창업사업계획승인으로 인․허가된 것으로 처리되는 절차 및 조건에서「농지법」제34조 규정에 의한 농지전용과「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 규정에 의한 개발행위,「사도법」제4조 규정에 의한 사도 설치허가라고 명시한 점, ③ 피청구인이 □□면 △△리 2-3 외 2필지에 대하여 사도개설 준공처리한 점, ④ 청구인은 건축물 사용승인을 득한 후 공장등록하여 정당한 절차를 거쳐 현재 사용하고 있는 점 등을 인정할 수 있다.

따라서, 이상의 사실관계를 종합하면, 피청구인이 청구인의 농지전용신청에 대하여 농지전용 없이 사도개설이 준공되었으므로「농지법」상 원상복구가 필요하다는 이유로 이 사건 신청을 불허하였으나, 위 인정사실에서 청구인이「중소기업창업 지원법」제35조제1항의 규정에 의하여 농지전용허가를 받은 것으로 의제되었는바,

 이 사건 토지에 대한 개발행위 및 농지전용을 누락시킨 잘못은 피청구인에게 있다할 것이고, 청구인은 창업사업계획 승인, 사도개설 준공, 공장등록 등 정당한 절차를 거쳐 공장을 운영 중에 있는 사실로 볼 때, 청구인이 피청구인의 중소기업 창업승인에 대하여 신뢰하였고, 정당한 절차에 의거 공장을 준공한 것으로 청구인에게는 귀책사유가 없는 것으로 보여진다.

그럼에도 피청구인이 청구인에 대하여 당초 농지전용허가를 한 사항이 아니라는 이유로 불허한 것은 합리적 처분 사유에 근거한 처분이 아니라는 점에서 위법․부당하다 할 것이다.

5. 결 론
그렇다면, 이 사건 청구인의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.